對(duì)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的合憲、合法性的質(zhì)疑
城市房屋拆遷近十年來(lái)，演化成最易產(chǎn)生劇烈沖突的一個(gè)領(lǐng)域。拆遷的強(qiáng)制性正是誘發(fā)過(guò)激沖突的根源。數(shù)年前央視曾報(bào)道東北某市一拆遷戶手持菜刀，誓不離開(kāi)自己的家，并砍傷爬窗強(qiáng)行入戶的消防干警。但這一事件背后的悲涼與絕望，卻在知法普法的法制宣傳主題下被遮蔽了。直到南京自焚事件，把拆遷戶的絕望以極端方式爆發(fā)了出來(lái)。同時(shí)近年來(lái)，人們也漸漸懂得了“法治”的要義并不在于簡(jiǎn)單的知法守法，而在于讓法律成為個(gè)人權(quán)利的保護(hù)神。“惡法非法”這一體現(xiàn)憲政和法治精神的原則，通過(guò)由孫志剛案件帶來(lái)收容遣送制度被廢止的個(gè)案，也開(kāi)始被更多人了解和接受。
何謂“拆遷”？
2001年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，兩年來(lái)各地都據(jù)此進(jìn)行了細(xì)致的行政立法。但筆者認(rèn)為條例任意擴(kuò)大“強(qiáng)制拆遷”范圍，是近年來(lái)拆遷糾紛走向尖銳化的根源。何謂“拆遷”，引用條例的管轄定義，“在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)國(guó)有土地上實(shí)施房屋拆遷，并需要對(duì)被拆遷人補(bǔ)償、安置的，適用本條例”。這一定義僅排除了自行拆遷的情形，而將一切因土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓帶來(lái)的拆遷都囊括在“強(qiáng)制拆遷”之內(nèi)。不像以前只有被納入城市改造或政府工程的項(xiàng)目才搞強(qiáng)制拆遷。這一規(guī)定的法理依據(jù)是非常糊涂的，它強(qiáng)調(diào)拆遷發(fā)生在“國(guó)有土地”上，似乎為政府強(qiáng)制力量介入提供了一個(gè)氣壯的理由。但它忽略和抹煞了另一個(gè)更重要的事實(shí)，即這些“國(guó)有土地”是政府已經(jīng)向私人有償出讓了土地使用權(quán)的土地。政府的身份有兩種解釋，一是土地所有權(quán)人的名義，一是社會(huì)管理者的名義。但政府既然拿地?fù)Q了錢，就不能再以土地所有權(quán)人的身份強(qiáng)制性介入。政府擁有土地所有權(quán)并不構(gòu)成強(qiáng)制的理由，相反，政府不擁有土地使用權(quán)構(gòu)成了不能強(qiáng)制的理由。因?yàn)閺?qiáng)制拆遷的本質(zhì)就是政府單方面收回土地使用權(quán)。“土地使用權(quán)”是一種物權(quán)，土地使用權(quán)及其附著的房屋所有權(quán)是老百姓用一生積蓄換來(lái)的、安身立命的最重要的財(cái)產(chǎn)權(quán)。拆遷問(wèn)題首先不關(guān)乎補(bǔ)償，而關(guān)乎對(duì)私人產(chǎn)權(quán)的剝奪。
無(wú)論《城市房地產(chǎn)管理法》還是《土地管理法》，都未提及“房屋拆遷”這一概念。因?yàn)榉课莶疬w的基礎(chǔ)是房地產(chǎn)交易，無(wú)交易即無(wú)拆遷。只要國(guó)家不收回私有房屋的土地使用權(quán)，拆遷的實(shí)質(zhì)就是一種私法意義上的履約行為，而非行政法上的概念。即便拆遷行為因?yàn)橛绊懙匠鞘信涮捉ㄔO(shè)而需要進(jìn)行規(guī)范和管理，這種作為社會(huì)管理者角色的管理權(quán)限，也不可能包括違背產(chǎn)權(quán)人意志的強(qiáng)制拆遷在內(nèi)。政府的強(qiáng)制拆遷只能發(fā)生在一種前提下，即政府強(qiáng)制性的收回了某幅地的土地使用權(quán)。只有土地使用權(quán)被政府合法的強(qiáng)制性收回，才會(huì)產(chǎn)生出強(qiáng)制拆遷的行政權(quán)力。而征用有著嚴(yán)格的程序和要求，只發(fā)生于政府自身因公益而用地的情形?！?br>
房屋拆遷的本質(zhì)，是賣方處分自己土地使用權(quán)和房屋所有權(quán)的私人行為，或買方基于契約而產(chǎn)生的合同權(quán)利。兩方面都和政府無(wú)關(guān)。但《條例》借口“國(guó)有土地上的拆遷”這一混淆的概念，通過(guò)強(qiáng)制禠奪了拆遷戶的土地使用權(quán)。為什么說(shuō)私有財(cái)產(chǎn)權(quán)是憲政制度的基石，就因?yàn)楣珯?quán)力對(duì)它的侵犯是無(wú)所不在的。強(qiáng)制性退耕，強(qiáng)制性拆遷，強(qiáng)制性安裝或不安裝防護(hù)欄，強(qiáng)制性使用統(tǒng)一的店鋪招牌，禁止在陽(yáng)臺(tái)上晾內(nèi)衣，禁止在家門口放泡菜壇子，以及亂罰款亂收費(fèi)等。只有當(dāng)這些政府行為的背后，存在一個(gè)財(cái)產(chǎn)權(quán)先于國(guó)家權(quán)力的憲政原則，法律才可能在個(gè)人財(cái)產(chǎn)權(quán)和政府權(quán)力之間劃出具體的邊界。
憑什么強(qiáng)制
除財(cái)產(chǎn)權(quán)外，強(qiáng)制拆遷所侵犯的還有兩種同等重要的對(duì)象。一是私法領(lǐng)域內(nèi)的“契約自由”，一是公法領(lǐng)域內(nèi)的司法權(quán)力?！?br>
拆遷管理?xiàng)l例以“房屋拆遷”這一行政指令性概念，掩蓋和代替了房地產(chǎn)轉(zhuǎn)讓中的契約概念。強(qiáng)制力的在場(chǎng)，使一切商業(yè)性用地的締約和談判過(guò)程被扭曲，事實(shí)上侵犯和取消了拆遷戶的契約自由。無(wú)論各地政府對(duì)于補(bǔ)償問(wèn)題和估價(jià)問(wèn)題進(jìn)行怎樣的立法，有的城市合理些，有些城市不盡合理，但都無(wú)法改變一個(gè)事實(shí)，即拆遷戶與開(kāi)發(fā)商簽訂的合同是在推土機(jī)之下締結(jié)的“城下之盟”?！?br>
一個(gè)尋常百姓都知道的簡(jiǎn)單法律常識(shí)，任何一筆合同如果一方當(dāng)事人違約，我們是不能自己去強(qiáng)制的，也不可能找任何政府部門出面強(qiáng)制。我們只能去打官司。只有法院通過(guò)訴訟才能產(chǎn)生出強(qiáng)制執(zhí)行合同的權(quán)力。這就是司法權(quán)獨(dú)立的一個(gè)基本內(nèi)容，即只有法院才有權(quán)對(duì)具有司法性質(zhì)的糾紛進(jìn)行裁決，并有權(quán)對(duì)什么是屬于司法性質(zhì)的糾紛作出判斷。但《條例》以行政法上的“拆遷期限”魚(yú)目混珠，替代了合同中的履約期限。這就一方面剝奪契約自由，自我授權(quán)擁有了強(qiáng)制執(zhí)行合同的行政權(quán)力，另一方面也僭取了法院的司法裁判權(quán)和強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)。這使房產(chǎn)開(kāi)發(fā)商與房產(chǎn)權(quán)利人之間的合同成為一種準(zhǔn)行政合同，成為一切合同中的一個(gè)例外，即政府直接擁有強(qiáng)制執(zhí)行一份私人契約的特權(quán)。這一特權(quán)的存在，使開(kāi)發(fā)商帶著刀子走進(jìn)每一筆合同的談判現(xiàn)場(chǎng)?！稐l例》從制度上營(yíng)造了一個(gè)在法理上導(dǎo)致合同無(wú)效的“脅迫”條件。而當(dāng)強(qiáng)制力直接掌握在政府部門（政府的另一個(gè)身份是土地使用權(quán)一級(jí)市場(chǎng)上的壟斷者）手中時(shí)，開(kāi)發(fā)商利用和勾結(jié)這種強(qiáng)制力的機(jī)會(huì)更高，成本極小。如周正毅一案中我們所見(jiàn)的那樣?！?br>