3月30日，住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部在其官網(wǎng)上發(fā)出《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部 財(cái)政部關(guān)于開展工程建設(shè)領(lǐng)域各類保證金清查工作的通知》（詳情請(qǐng)見施工技術(shù)4月7日推送：《兩部門開展工程建設(shè)領(lǐng)域各類保證金清查工作》），通知指出：目前在工程建設(shè)領(lǐng)域，建筑業(yè)企業(yè)需繳納的保證金種類繁多，負(fù)擔(dān)沉重，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、財(cái)政部決定開展工程建設(shè)領(lǐng)域各類保證金清查工作。對(duì)目前建筑業(yè)企業(yè)所需繳納的各類保證金現(xiàn)狀，提出分類處理意見。對(duì)現(xiàn)階段確需保留的工程建設(shè)領(lǐng)域保證金，建立依法有據(jù)、科學(xué)規(guī)范、公開透明的管理制度，切實(shí)減輕建筑業(yè)企業(yè)負(fù)擔(dān)。
可見工程建設(shè)領(lǐng)域保證金的違規(guī)亂象已亟待整頓。正如本文標(biāo)題，工程保證金的合法與亂象，之所以說是“合法”，因?yàn)樗菄乙?guī)定的必須繳付的費(fèi)用；是所以說它是亂象，是因?yàn)樗睦U付沒有明確標(biāo)準(zhǔn)，各地甚至是同一地區(qū)所繳付的費(fèi)用也不同。 工程保證金現(xiàn)狀 隨著工程建設(shè)市場(chǎng)的快速發(fā)展，保證金制度得到普遍應(yīng)用，而且滲透到建設(shè)過程的若干環(huán)節(jié)，種類繁多。根據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，
目前施工企業(yè)繳納的工程保證金主要有以下幾種類型：
施工企業(yè)繳納各類保證金，投入總量大，回收周期長，沉淀資金過多，嚴(yán)重影響企業(yè)整體資金運(yùn)作。以浙江省xx建設(shè)集團(tuán)有限公司為例，2013年新簽合同額89億元，施工項(xiàng)目156個(gè)，完成產(chǎn)值82.3億元，實(shí)現(xiàn)營業(yè)收入70.1億元。公司在市場(chǎng)經(jīng)營過程中，繳納各類保證金情況如下表：
該施工單位156個(gè)施工項(xiàng)目繳納保證金分別占其完成產(chǎn)值比例情況如下圖：
2013年繳納各類保證金合計(jì)33586萬元，年末流動(dòng)資金34.59億元，工程保證金占流動(dòng)資金的比例達(dá)9.42%。按銀行貸款年利率7%計(jì)算，僅銀行利息就要支付2351萬元。建筑業(yè)是微利行業(yè)，產(chǎn)值利潤率不足3%，工程保證金的籌措主要來自施工企業(yè)的流動(dòng)資金，有不少是向銀行借貸而來，資金成本很高，進(jìn)一步降低了企業(yè)的利潤水平，更阻礙了企業(yè)的轉(zhuǎn)型發(fā)展。
工程保證金制度存在的主要問題
建筑法律法規(guī)還不夠完善。我國現(xiàn)行的《建筑法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》都沒有明確規(guī)定工程建設(shè)行業(yè)保證金收取的種類、比例和返還時(shí)間，對(duì)被管理者規(guī)范得較多，對(duì)建設(shè)單位規(guī)范得較少，對(duì)施工單位規(guī)范的較多，對(duì)行業(yè)主管部門規(guī)范的較少，這就從源頭上給了相關(guān)政府主管部門和建設(shè)單位隨意收取保證金的機(jī)會(huì)。濫用工程保證金制度。
許多工程保證金繳納缺少必要的法律依據(jù)。企業(yè)注冊(cè)保證金、安全生產(chǎn)保證金、工期保證金、優(yōu)質(zhì)工程保證金等種類沒有上位法的支持。投標(biāo)保證金、履約保證金（中華人民共和國招投標(biāo)法實(shí)施條例、工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)管理辦法）、農(nóng)民工工資保證金（建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付管理暫行辦法）、工程質(zhì)量保證金（建設(shè)工程質(zhì)量保證金管理暫行辦法）雖然有上位法的支持，但是除了投標(biāo)保證金有明確規(guī)定，其余的都缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定。
工程保證金設(shè)置不夠合理。
保證金制度設(shè)計(jì)沒有以建設(shè)單位與施工企業(yè)權(quán)利對(duì)等為基礎(chǔ)。片面強(qiáng)調(diào)施工企業(yè)的履約保證，對(duì)建設(shè)單位提供履約保證要求不高。如民工工資保證金，目的是防止施工企業(yè)拖欠民工工資，實(shí)際上拖欠民工工資的源頭在建設(shè)單位，許多時(shí)候在于建設(shè)單位拖欠施工企業(yè)工程款，特別是資金準(zhǔn)備不足的房地產(chǎn)工程、政績形象工程，但是我們對(duì)建設(shè)單位資金支付保證制度卻沒有真正建立起來。
工程保證金繳納缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。
工程建設(shè)市場(chǎng)管理部門眾多，對(duì)施工企業(yè)的管理由“條狀”變成“網(wǎng)狀”管理，“多頭管理”和“交叉執(zhí)法”造成工程保證金制度缺乏規(guī)范和統(tǒng)一。一些地方保護(hù)和部門利益驅(qū)動(dòng)的“土政策”應(yīng)運(yùn)而生，政策不一、標(biāo)準(zhǔn)不同，名目繁多，繳納額度過高，大多要求以支票現(xiàn)金形式支付，能起同樣作用的銀行保函卻棄而不用。而且各市（縣）存在重復(fù)繳納的現(xiàn)象，嚴(yán)重干擾施工企業(yè)的正常生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)，制約了建筑行業(yè)的健康發(fā)展。
工程保證金制度執(zhí)行有偏差。
根據(jù)招投標(biāo)法規(guī)定：投標(biāo)保證金一般不超過投標(biāo)總價(jià)的2%，但最高不得超過80萬元人民幣。投標(biāo)保證金除現(xiàn)金之外，可以使用銀行保函、銀行匯票、保兌支票等。但實(shí)際上招標(biāo)人都要求施工企業(yè)以現(xiàn)金形式繳納投標(biāo)保證金，而且超過最高限額80萬元的情況也時(shí)有發(fā)生。還有建筑業(yè)拖欠工程款問題一直客觀存在，建設(shè)單位為了轉(zhuǎn)嫁風(fēng)險(xiǎn)，許多就在工程保證金上做文章。如保證金收取標(biāo)準(zhǔn)從高不從低甚至突破標(biāo)準(zhǔn)、只收支票不收保函等。而且常把投標(biāo)保證金轉(zhuǎn)為履約保證金、履約保證金轉(zhuǎn)為質(zhì)量保修金，質(zhì)量保修金最后以質(zhì)量問題等等理由給予延遲付款、扣除，甚至不退還，追索十分困難。
對(duì)規(guī)范工程保證金的對(duì)策建議
1、 完善相關(guān)法律法規(guī)。
從建筑業(yè)作為國民經(jīng)濟(jì)支柱產(chǎn)業(yè)的定位出發(fā)，《建筑法》的修訂刻不容緩，同時(shí)《招標(biāo)投標(biāo)法》、《合同法》相關(guān)法律法規(guī)也要盡快修訂完善。建議法律法規(guī)的完善應(yīng)在在同一個(gè)建筑市場(chǎng)框架內(nèi)考慮，各方行為主體應(yīng)該被放在同一架天平上，尤其是法律責(zé)任要一視同仁，不能顧此失彼，厚此薄彼。使建筑市場(chǎng)參與的各方主體都能夠得到法律的平等保護(hù)，從源頭上依法治理整頓規(guī)范建筑市場(chǎng)，進(jìn)一步提升法律的公正性和嚴(yán)肅性，做到有法可依、有法必依、違者必究、究則必嚴(yán)。
2、加大行政執(zhí)法監(jiān)督力度。
建設(shè)行政主管部門要依照《行政許可法》，部署統(tǒng)一行動(dòng)，自上而下地規(guī)范和清理現(xiàn)行的各類保證金制度，廢止一些阻礙建筑市場(chǎng)發(fā)展的“土政策”，明確工程保證金的種類、繳納標(biāo)準(zhǔn)及歸還時(shí)間，解決地方政府各自為政、建設(shè)單位為所欲為和工程保證金重復(fù)繳納等問題。同時(shí)要落實(shí)《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于做好建筑企業(yè)跨省承攬業(yè)務(wù)監(jiān)督管理工作的通知》，消除地方保護(hù)主義，改變對(duì)施工企業(yè)采用保證金、罰款等經(jīng)濟(jì)手段來監(jiān)管的單一方法，營造統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)的建設(shè)市場(chǎng)環(huán)境。
3、減少保證金數(shù)量和額度。
建議歸并減少現(xiàn)有保證金種類，保留工程投標(biāo)保證金、民工工資保證金和履約保證金，取消企業(yè)注冊(cè)保證金，將工程質(zhì)量保修金、安全生產(chǎn)保證金、誠信保證金、廉政保證金歸入履約保證金。投標(biāo)保證金要引導(dǎo)和鼓勵(lì)市場(chǎng)主體優(yōu)先采用保函的方式，減少企業(yè)現(xiàn)金流壓力；質(zhì)量保證金要根據(jù)實(shí)際情況，適當(dāng)降低預(yù)留比例，取消留置質(zhì)量保證金制度；民工工資保證金要加強(qiáng)管理、區(qū)別對(duì)待，從減輕施工企業(yè)負(fù)擔(dān)的角度出發(fā)，建立以省級(jí)建設(shè)行政主管部門為收取單位，實(shí)施本地區(qū)統(tǒng)一的管理辦法，同一企業(yè)在其轄區(qū)內(nèi)施工有效。減少政出多門，重復(fù)交叉。收取的比例或金額還要與企業(yè)信用掛鉤，實(shí)行有差別化管理，扶優(yōu)扶強(qiáng)。
5、加強(qiáng)行業(yè)信用體系建設(shè)。
充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)和中介機(jī)構(gòu)的作用，建立完善的行業(yè)自律機(jī)制，提高市場(chǎng)行為主體依法經(jīng)營守法經(jīng)營的自覺性。同時(shí)加快構(gòu)建統(tǒng)一的行業(yè)信用體系，給建設(shè)各方行為主體建立信用檔案，并實(shí)行差異化動(dòng)態(tài)管理。對(duì)于社會(huì)責(zé)任心強(qiáng)、公信度高、誠信意識(shí)好的企業(yè)推行“綠燈”制度，強(qiáng)化信用行為主體的政策激勵(lì)，大力扶優(yōu)扶強(qiáng)。對(duì)于違法亂紀(jì)、信用差的企業(yè)，加大處罰力度和提供履約保證的額度，提高違規(guī)行為主體的違規(guī)成本。
6、推行工程保險(xiǎn)和擔(dān)保制度。
隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步完善，我們可遵循國際慣例，導(dǎo)入工程擔(dān)保及保險(xiǎn)制度，建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)倷C(jī)制，取消或弱化當(dāng)前實(shí)施的工程保證金制度。一方面強(qiáng)化各行為主體的合同意識(shí)，將風(fēng)險(xiǎn)管理引入工程建設(shè)市場(chǎng)，用建筑工程質(zhì)量保險(xiǎn)取代現(xiàn)行的相關(guān)保證金制度，有效解決保證金的拖欠問題。另一方面要探索和建立工程擔(dān)保機(jī)制，加大銀行保函應(yīng)用范圍，逐步取代以現(xiàn)金繳納保證金的做法，特別是政府投資或國有資本投資控股的項(xiàng)目可率先采用銀行保函或工程擔(dān)保的方式。大力推行雙向擔(dān)保制度，充分利用企業(yè)的商業(yè)價(jià)值，在受益人、被擔(dān)保人、擔(dān)保人之間構(gòu)筑起經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系。